蔣偉平（河南省駐馬店市委黨校行政人事教研室 463000）

中共中央政治局7月29日召開(kāi)會(huì)議，決定今年10月在北京召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，主要議程是，中共中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作，研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題。會(huì)議認(rèn)為，依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。依法行政與依法治國(guó)之間有著密切的聯(lián)系。分析研究依法行政與依法治國(guó)之間的關(guān)系，探尋二者之間的本質(zhì)屬性，對(duì)如何依法行政以及如何才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)提供一些參考意見(jiàn)。

一、依法治國(guó)與依法行政的內(nèi)涵

所謂依法行政，就是依法執(zhí)行國(guó)家意志的功能。通常來(lái)講，人們可能會(huì)認(rèn)為依法行政與依法治國(guó)是一回事，實(shí)際上，二者的差別很大。依法治國(guó)包含了三個(gè)層面：第一，立法機(jī)關(guān)，即負(fù)責(zé)起草，制定和修改相關(guān)的法律法規(guī)；第二，行政機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)落實(shí)貫徹這些法律法規(guī)的具體執(zhí)行；第三，司法機(jī)關(guān)，主要監(jiān)督立法機(jī)構(gòu)和行政人員是否存在違法行為，此外，司法機(jī)關(guān)還有獨(dú)立審案，查案，辦案的權(quán)力。綜上，從執(zhí)行國(guó)家功能的層面來(lái)看，依法行政是依法治國(guó)的一部分，是依法治國(guó)具體落實(shí)的直接載體及媒介。依法治國(guó)，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的表達(dá)功能與國(guó)家意志的執(zhí)行功能相互統(tǒng)一。為此，要注意三個(gè)核心要素。第一，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。“法者，憲令著于官府，刑罰必于民心，賞存乎慎法，而刑加乎奸令者也。”法律是國(guó)家意志表達(dá)功能的物化，是其執(zhí)行的重要依據(jù)。第二，依法行政是法治政府的核心和靈魂，建設(shè)法治政府需要依法行政、規(guī)范行政。所謂依法行政就是依照法律來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的表達(dá)功能，行政的目的就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志物化的各種形式利益的訴求。第三，依法治國(guó)的核心內(nèi)容，就是保障司法的獨(dú)立性。只有這種獨(dú)立性，才能保證公平地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、制裁、處罰的功能。維護(hù)法律的公平正義，是法律的精神實(shí)質(zhì)，“不患寡，不患貧，就怕患不均。”司法的獨(dú)立，是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，它是保證國(guó)家意志合理表達(dá)與順利執(zhí)行的重要關(guān)節(jié)，亦是立法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)的潤(rùn)滑劑。國(guó)家意志物化的法律要是被一些特定機(jī)構(gòu)所壟斷，那就會(huì)相當(dāng)危險(xiǎn)。杜絕這種壟斷，最好的方式就是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多元化，加強(qiáng)廣大人民群眾的監(jiān)督。按照亞里士多德的觀點(diǎn)：人是政治動(dòng)物，政府更是這種動(dòng)物的代表，都是利己的，讓公共權(quán)力的代理人自己監(jiān)督自己，效用是很差的。

二權(quán)利與權(quán)力、監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈

依法治國(guó)是人民的固有的權(quán)利，依法行政是人民委托其代理人行使的權(quán)力。法治本身就其實(shí)質(zhì)而言，是要為人們構(gòu)建一個(gè)規(guī)則系統(tǒng)，是所有人在其社會(huì)性行為中自覺(jué)依制度和規(guī)則而行。法治的過(guò)程，就是權(quán)力與權(quán)利的博弈過(guò)程，權(quán)力的代表是統(tǒng)治者，是代理人；權(quán)利的代表是被統(tǒng)治者，是委托人，雙方都在緊張的計(jì)算自己最大收益，都在思考如何去選擇合適的博弈模型，來(lái)達(dá)到自己的最佳收益。在實(shí)際的操作中，博弈雙方更多的體現(xiàn)在具體的行政人員與國(guó)家機(jī)關(guān)之間，即對(duì)政府官員的管理和治理方面。腐敗的減少，依賴政府監(jiān)管效用的真正發(fā)揮，監(jiān)督的多元化，實(shí)現(xiàn)異體（不同主體）監(jiān)督，避免同體（自己）監(jiān)督固有的弊病，這些是促進(jìn)依法治國(guó)的重要措施。孟德斯鳩說(shuō)：“如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訴權(quán)，則一切便都完了。”立法權(quán)，行政權(quán)，司法權(quán)，監(jiān)督權(quán)等等都是掌握在同一類人手中，就會(huì)產(chǎn)生“專制主義”，導(dǎo)致腐敗，這是制度層面固有的詬病。

實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的多元化，是保證依法行政，依法治國(guó)的重要舉措。我們的政府應(yīng)該給人民更多的民主、監(jiān)督權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。讓人民真正行使監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，權(quán)力才能在制度的籠子里規(guī)規(guī)矩矩。當(dāng)然，我們所強(qiáng)調(diào)的民主，并非是絕對(duì)的民主，這種絕對(duì)的民主也是不可靠的，比如，當(dāng)時(shí)法國(guó)大革命，過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主，會(huì)導(dǎo)致政局的動(dòng)蕩不安。再如，我國(guó)從1966到1976“文革”時(shí)期,絕對(duì)的民主達(dá)到了極端，這就極大地破壞了法制，導(dǎo)致了“多數(shù)人的暴政”。但是十年“文革”也并非沒(méi)有可取之處，人民的民主權(quán)利得到了極大地行使，不足之處，就是其民主走得過(guò)頭，過(guò)猶不及。過(guò)分的民主是不可取的，正如政治學(xué)中“阿羅的不可能定理”（是指，如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。）所揭示的道理一樣，絕對(duì)的民主不可取，過(guò)分的行政集權(quán)亦是不可取的。在政黨組織力量強(qiáng)大而行政體制軟弱的情況下，過(guò)分?jǐn)U展政治控制會(huì)進(jìn)一步破壞政治控制原來(lái)的目的。因?yàn)樾姓M織會(huì)被用來(lái)實(shí)現(xiàn)政黨的目標(biāo)而妨礙國(guó)家意志的自由表達(dá)。為了達(dá)到依法行政、依法治國(guó)的目的，就必須實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多元化，讓人民大眾有更多的表達(dá)權(quán)，賦予人們更多的權(quán)力去維護(hù)自己的利益。要讓監(jiān)督取得實(shí)效性，就必須實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立，進(jìn)行有效的異體監(jiān)督。因?yàn)楫?dāng)紀(jì)委由于某些原因而不能百分之百地實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督時(shí)，對(duì)于政府官員來(lái)講，在超額利益的誘惑下，其最優(yōu)化的博弈策略是違規(guī)行政，這時(shí)紀(jì)委的監(jiān)督基本是不起作用的，就要依靠人民群眾的監(jiān)督。因?yàn)楫?dāng)政府官員在違規(guī)行政時(shí)，獲得超額利潤(rùn)，其必定是損害了他人的利益，這時(shí)被損害者就可以通過(guò)獨(dú)立、公正的司法途徑來(lái)維護(hù)其利益，一旦維權(quán)取得實(shí)效，那些違規(guī)行政的政府官員，必定會(huì)受到法律的嚴(yán)懲，付出其高昂的代價(jià)。合理有效的監(jiān)督也會(huì)從側(cè)面來(lái)促使政府官員進(jìn)行依法行政，同樣也會(huì)促進(jìn)國(guó)家的法制建設(shè)，為依法治國(guó)提供源動(dòng)力。而這種合理有效的監(jiān)督，依賴于一個(gè)健全而科學(xué)的政治機(jī)制設(shè)計(jì)，一種合理健全的機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)該最大限度地輸出正義與公平，即最大限度地讓那些違法亂紀(jì)分子，改過(guò)自新，成為遵紀(jì)守法的公民；而不是把那些德才兼?zhèn)湔撸尉⑷耸?，變成貪污腐敗的社?huì)殘?jiān)?。這也就是說(shuō)，一種科學(xué)的制度應(yīng)該最大限度地輸出公平與正義，而非培育邪惡與腐敗的溫床。

三、依法治國(guó)與依法行政的路徑選擇

行政官員與異體監(jiān)督之間的博弈，司法人員與制度之間的博弈，不管是哪種博弈，他們都屬于一種有限博弈。博弈的結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)理想化的實(shí)效，取決于一個(gè)良好的政治制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)。這種制度、機(jī)制的建立就是要最大化人民的利益，公共利益，激勵(lì)代理人最大化地去實(shí)現(xiàn)委托人的效用。對(duì)于依法行政與依法治國(guó)的路徑選擇，可以從如下幾個(gè)方面入手。

第一，建立和完善法律的合法性機(jī)制。法律的合法性是法治的根本，它是國(guó)家意志功能的正確表達(dá)，一旦法律失去其應(yīng)有的合法性、合理性等功能的內(nèi)容，那么它對(duì)國(guó)家的意志功能只會(huì)作出錯(cuò)誤的表達(dá)，這種錯(cuò)誤的表達(dá)，就會(huì)影響到執(zhí)行，即影響到國(guó)家意志功能的執(zhí)行，以及依法行政的功能，就會(huì)產(chǎn)生所謂的“暴政”。“暴政”的產(chǎn)生不僅僅是在錯(cuò)誤的行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，更多的是在于那些錯(cuò)誤、不合理、沒(méi)有認(rèn)同的法律上，即失去合法性的法律制度。所以說(shuō)，法律的合法性是依法行政，依法治國(guó)的首要環(huán)節(jié)。法律應(yīng)該是良法。

第二，建立和完善合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。其分為激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制，所謂激勵(lì)機(jī)制，就是當(dāng)代表公共權(quán)力的代理人在依法行政時(shí)，切實(shí)履行自己的義務(wù)，可以得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，如加薪、升遷、名譽(yù)等獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)代理人的依法行政效能。如“高薪養(yǎng)廉”，提高代理人的物質(zhì)待遇，可減少代理人腐敗的客觀條件。而懲獎(jiǎng)機(jī)制，就是要通過(guò)這個(gè)機(jī)制的設(shè)計(jì)，來(lái)提高代理人的犯罪成本，再加上法律制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，讓其犯罪成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其犯罪收益。如“重刑治廉”，提高法律的威嚴(yán)、威懾作用，將代理人各種犯罪動(dòng)機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。

第三，建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力只有在陽(yáng)光下運(yùn)行，才能促進(jìn)國(guó)家的法制建設(shè)。權(quán)力監(jiān)督的多元化，是監(jiān)督有效性的重要條件。目前我國(guó)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督有：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法審查、監(jiān)察監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，但是其都有公同的一個(gè)弊端，就是屬于同體監(jiān)督，只能夠監(jiān)督別的部門(mén)，而不能夠有效地監(jiān)督自己部門(mén)。這是同體監(jiān)督固有的機(jī)制缺陷，要割除同體監(jiān)督的弊端，必須實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督，如香港行政公署，不僅要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，更注重黨外監(jiān)督，除了要對(duì)異體實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，更要注重同體的監(jiān)督，還要加強(qiáng)對(duì)輿論監(jiān)督和社會(huì)成員監(jiān)督的重視。從監(jiān)督機(jī)制的維度來(lái)看，司法公正，司法獨(dú)立是其制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。司法的獨(dú)立，即獨(dú)立偵查、審案、辦案的權(quán)力，這是依法行政，依法治國(guó)的基石，也正是這種獨(dú)立性，才會(huì)讓監(jiān)督這種機(jī)制得到很好地貫徹落實(shí)，從而使監(jiān)督更具效用性。

第四，建立和完善人民參政機(jī)制。首先，人民參政議政的先決條件是人民的知情權(quán)，信息的不對(duì)稱就會(huì)影響委托人與公共權(quán)力代理人之間的正常博弈，而實(shí)施政務(wù)信息公開(kāi)制度，提高政務(wù)的透明度，確保政務(wù)信息的通暢性，這些措施可以很好地促進(jìn)二者之間的博弈走上法制化軌道。其次，給予人民更多參政議政的權(quán)力和權(quán)利，不僅僅包括參政的法定資格，而更多的是對(duì)政務(wù)的支配力量。提升參政議政的實(shí)效性，依靠的是權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力，才能有效地把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。 

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